2021年，全国国有土地使用权出让收入高达8.7万亿元，成为地方财政的“顶梁柱”；然而，仅仅三年后，这一数字骤降至4.87万亿元，几近腰斩。连续三年两位数负增长，不仅宣告了“土地财政”时代的终结，更揭示了中国地方财政运行逻辑的深刻重构。土地出让收入的断崖式下滑，并非简单的房地产周期波动，而是财政结构、发展模式乃至治理逻辑的全面转型信号。

　　一、土地财政退潮：从“快钱”到“一次性账”

　　土地财政的退潮，首先暴露的是地方财政收入结构的脆弱性。过去，地方政府依赖土地出让金维持高支出、高投资，形成“以地生财—以财养地”的循环。如今，这一循环被打破，地方政府不得不通过“一次性动作”维持账面平衡：集中上缴利润、盘活存量资产、加速变现国有股权和土地房产。这些举措虽在短期内填补了财政缺口，却透支了中长期的家底。

　　非税收入的异常增长，正是这种“一次性账”的典型体现。2024年，全国非税收入达4.47万亿元，增长超过20%，远高于税收收入的下降幅度。这种“拆东墙补西墙”的做法，虽缓解了当期压力，却难以为继。优质资产一旦出清，未来将面临更大的筹资困境。土地财政的退潮，不仅是一次收入结构的调整，更是对地方财政可持续性的严峻考验。

　　二、土地金融“上岸”：风险从预算表转向资产负债表

　　土地出让收入的减少，并不意味着土地在地方财政和金融体系中的作用减弱。相反，土地正以另一种形式——金融资产——继续扮演关键角色。地方政府通过专项债、城投平台等方式，将土地注入项目主体，作为资本金或抵押物，撬动银行贷款和债券融资。土地从“第二财政”转变为金融体系的核心抵押品，风险也从当年的财政收入波动，转向未来多年的债务偿还压力。

　　这种“土地金融化”的操作，短期内缓解了财政压力，却将风险深埋于未来。人口流入、产业集中的城市，土地仍有价值支撑；而人口流出、产业薄弱的地区，土地则可能成为“包袱”。当土地无法按预期价格变现，城投平台的资产端和现金流端将同时承压，金融体系的滞后风险也将集中暴露。土地财政的退潮，不仅是财政问题，更是金融稳定的潜在威胁。

　　三、财政空间被挤压：刚性支出与债务利息的双重夹击

　　收入端的“一次性账”只是问题的一面，支出端的刚性增长则进一步压缩了地方财政的回旋空间。2024年，全国一般公共预算支出达28.46万亿元，增速明显高于收入。教育、社保、卫生等民生支出持续增长，债务利息支出也逐年攀升，挤占了本就有限的可用财力。

　　一些地方债务付息支出已占一般公共预算支出的两位数，形成“偿债与发展此消彼长”的挤出效应。财政自给率的持续下降，更揭示了地方财力的脆弱性。多数省份自给率长期低于50%，部分地区甚至低于40%。在缺乏中央转移支付的情况下，连基本运转都难以维持，更遑论逆周期调节。一旦经济下行或外部冲击来袭，地方财政将陷入“被动削减—延缓拨付—拖欠累积”的恶性循环。

　　四、两个指标下的财政图谱：从“风险感知”到“分类施策”

　　在土地财政退潮的背景下，判断地方财政风险，需关注两个核心指标：财政自给率与广义土地依赖度。前者反映地方自身造血能力，后者揭示对土地收入的敏感程度。将两者结合，可勾勒出四类财政类型：

　　稳健型：自给率高、土地依赖度低，具备较强抗风险能力；

　　高杠杆型：自给率高但土地依赖度高，需警惕资产价格波动；

　　转移支付依赖型：自给率低、土地依赖度低，需稳定中央支持；

　　高风险型：自给率低、土地依赖度仍高，亟需债务整顿与支出重构。

　　这一分型不仅为风险监测提供量化工具，也为差异化政策提供依据。高风险地区应严控新增隐性债务，压缩低效土地储备；稳健型地区则可探索税制改革与公共服务创新，培育长期税源。

　　五、重建财政根基：从“卖地”到“养人”

　　土地财政的退潮已成定局，地方财政的再平衡势在必行。短期看，需稳妥推进隐性债务的摸底、分类与化解，防止集中性风险暴露。中央已通过专项债限额动态安排、再融资债置换等方式提供支持，但需与土地储备、城投扩张的约束同步推进。

　　中期看，关键在于重构财政收入与支出结构。税制方面，应提升与产业、消费相关税种的地方分享比例，激励地方优化营商环境、培育长期税基。房地产领域，则需将一次性土地出让收入，转化为持有、交易环节的长期税收，降低对成交规模的敏感度。

　　更重要的是，地方政府必须转变发展理念，从“卖地扩张”转向“养人育产”。将有限财力投向教育、医疗、科技、城市更新等人力资本与公共服务领域，提升人口与产业的黏性。一个财政自给率稳步提升、土地依赖度逐年下降、债务利息占比可控的城市，才能在外部冲击中守住底线、赢得未来。

　　六、结语：退潮之后，财政之根须扎进土壤

　　卖地退潮，是一场财政周期的终点，也是发展模式的起点。它撕开了土地财政的幻象，暴露出财政结构、金融杠杆与治理逻辑的深层矛盾。但危机亦是转机，唯有利用这一窗口期，推动财政体制、税制结构与政绩考核的根本改革，才能将财政之根，从“地”转向“人”，从“资产”转向“产业”。

　　几年后再回望，2021至2024年这三年，或许正是中国地方财政从“土地依赖”走向“制度自立”的历史分水岭。前提是，今天的每一步选择，都不再寄望于下一场卖地狂欢，而是真正把财政锚定在真实、可持续的经济与社会土壤之中。

来 源：商贾视线

      编 辑：liuy