黄奇帆:建立房地产调控五大长效机制
http://www.funxun.com房讯网2017-5-31 10:00:47
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[提要]应该用什么样的措施来实现房地产的系统平衡呢?去年底,习近平总书记在中央工作会上明确要求:“坚持‘房子是用来住的,不是用来炒的’的定位”,“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,抑制房地产泡沫”。这一重要指示,是我们做好房地产调控和房地产管理体系改革的总遵循。

  (作者系全国人大财经委副主任委员。本文经本人审定。有删节)

  应该用什么样的措施来实现房地产的系统平衡呢?去年底,习近平总书记在中央工作会上明确要求:“坚持‘房子是用来住的,不是用来炒的’的定位”,“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,抑制房地产泡沫”。这一重要指示,是我们做好房地产调控和房地产管理体系改革的总遵循。我们必须围绕房地产的功能定位,厘清主要矛盾,搭建四梁八柱,配套政策措施,才能实现房地产市场长期平稳健康发展。我认为当前有五项基础性制度尤为重要。

  长效机制之一:土地

  第一,控制土地供应总量。

  一个城市的土地供应总量一般可按每人100平方米来控制,这应该成为一个法制化原则。100万城市人口就供应100平方公里。爬行钉住,后发制人。什么意思?你这个城市有本事,把人口集聚到500万,如果以前只给了你350平方公里,今后若干年内每年就逐步增加土地供应,补上这个缺口。不能根据长官意志,计划未来有城市人口500万,现在才200万,就要500平方公里,结果今后十年里真的给了你300平方公里,你另外的300万人没来,或只来了100万人,甚至原来的200万人还走了一些人,这个土地的错配,谁负责?

  土地要爬行钉住,而不是说你去臆想调控,长官意志。这是因为,规划意图能否落地变成现实的因素,不仅仅是土地问题,还涉及产业集聚能力、基础设施配套能力、投融资匹配能力等因素。在这些因素中,土地是殿后的因素,而不应成为招商引资盲目扩张的领头羊。

  总之,土地供应总量应当爬行钉住人口增加,而不是违反经济规律去逆向调控。在这个意义上,土地指标不应各城市平均分配,而是要看谁的人口多,增长快。原则上,应按照产业跟着功能走、人口跟着产业走、土地跟着人口和产业走,形成一个比较完整的土地调控逻辑链条。

  第二,控制用地结构比例。

  人均100平方米的城市建设用地,该怎么分配呢?不能都拿来搞基础设施、公共设施,也不能都拿来搞商业住宅。大体上,应该有55平方米用于交通、市政、绿地等基础设施和学校、医院、文化等公共设施,这是城市环境塑造的基本需要。对工业用地,应控制在20平方米以内,一平方公里要做到100亿元产值。这方面,要向上海学习,早在上世纪90年代开发浦东时,金桥工业区规划10平方公里,当时就要求每平方公里产出至少100亿元,事实上金桥工业区到2000年产出就达1500亿元了。

  现在一些城市,工业用地投入产出比太低,每平方公里甚至只有20亿~30亿产出,浪费太严重,一定要提高刚性约束,把过去太慷慨的工业用地倒逼下来。如果1000万人的城市,1000平方公里建设用地,就可以搞50平方公里商业设施用地。200平方公里的住宅用地,相当于2亿平方米,如果容积率平均1∶2,就是4亿平方米,1000万人口的城市,人均40平方米住房应当是平衡的。因此,要改变以往为了GDP大手大脚招商搞工业、工业用地占比太高的问题,把城市用地20%用于住宅开发、5%用于商业开发,这个比例作为法制性的用途规则确定下来。

  第三,控制拍卖土地价格。

  大体上,楼面地价不要超过当期房价的三分之一。如果一地块周边当期房价1万元/平方米,地价拍到3300元/平方米就要适可而止,否则就会人为推高房价。当土地供应是比较充分的、合理的、有效的时候,如果地价高了,就把政府的储备地多卖几块出来平衡一下。还有一种情况,旧城改造、拆迁成本很高,但政府不能为了不亏本而拍高地价,应该在城郊接合部的出让土地收入中,拿出一部分来平衡,以此覆盖旧城改造成本。政府看起来是吃了点小亏,但整个投资环境好了,工商经济发展了,实体经济和房地产之间平衡了,最终这个城市会长期健康发展。

  长效机制之二:金融

  第一,坚决守住开发商自有资金拿地这条底线。

  任何开发商拿地的钱必须是自有资金,这个规定早已有之。一般地,开发商搞房地产,资本金和社会融资比例大体上应该是1∶3。现在,全国房地产平均融通量多少?保守估计为1∶9,有的开发商可能达1∶50。

  ∶9是怎么来的呢?拿地的钱三七开,如果一块地10亿元,自己出3亿元,另外7亿元从金融机构借来,然后把这块地抵押给银行至少贷款六七亿元,造好房子后预售又把按揭贷款拿过来。这个过程中,如果这块地三年后涨到20亿元,开发商就可以拿到15亿元的抵押贷款。最终,整个开发流程中的融资就可以加杠杆到1∶9。

  “地王”不断出现的背后,不仅是土地短缺、拍卖机制的问题,还和无限透支金融有关,比的是开发商的资金融通能力。所以,只要做到一切买地的钱通通不许借债,有了这道防火墙,现在M2中大量的资金就不能进入到房地产了。这么一来,“地王”现象就一定会消灭掉一大半。

  第二,坚决防止开发商多账户借款。

  开发商在开发过程中发债券、银行贷款,算比较规范的,但有时又是私募基金,私募基金好像是股权,但“形股实债”,有时候还把理财资金、高利贷弄来。一个开发商如果有30%的资本金是清晰的,70%的贷款基本上是银行、信托、债券市场来的,那还过得去。如果一个开发商涉及几十上百家金融机构的债务,各种高利贷、“中利贷”占到全部融资的50%以上,你的账户一目了然就是危机状态。对这种开发商的开发运行必须提高警惕。

  第三,认真管好住房按揭贷款。

  对房地产信贷市场调控最直接、最有效的办法是,合理设定首付与按揭之间的杠杆比。如果这一比例过高,比如零首付,会造成房地产泡沫,引发系统性金融风险;过低,比如零按揭,会使得老百姓买房困难,宏观上也会导致楼市低迷,制约房地产市场发展。因此,要根据不同需求层次和房价走势,实施差别化按揭制度。

  要做到这一点,就涉及老百姓贷款情况和收入核定问题。

  长效机制之三:税收

  第一,形成高端有遏制、中端有鼓励、低端有保障的差别化税率体系。

  高端有遏制,就是对别墅这样的高档住宅,要实行有差别的税收政策,如果普通商品房的税率是1%,那么别墅就要考虑收5%,如果三五年内想卖掉,交易税可以再升到8%。香港就是不断递增印花税税率,加到没人敢炒房。中端有鼓励,就是让一般老百姓买得起自住房,比如首套房按揭贷款的钱可以抵扣个人所得税。今后税制改革应采取按揭贷款自住普通商品房抵扣所得税这类政策。这是全球通行的房产税政策。低端有保障,就是不仅不收税,政府还帮助建好公租房,用低价格保障老百姓住有所居。

  第二,适时征收房产税或物业税。

  这样做有四大好处:一是健全税制。在欧美国家,直接税往往占总税收的40%。中国普遍是间接税,缺少直接税,物业税是持有环节的直接税,这符合国际经验。二是这是有效遏制投机性炒房的重要手段之一。以1%税率来计算房产税,一套200万元的房子即使十年翻番到400万元,账面上是赚了200万元,但升值过程中的房产税,加上买卖过程中缴纳的契税、增值税等,再考虑资金的终值系数,投机炒房的动机会大大降低。三是由于持有环节成本提高,有助于优化资源配置,繁荣房屋租赁市场。四是对全社会住房观念、房地产理念和房屋领域的意识形态都会带来巨大调整。

  总体上,房产税应包括五个要点:(1)对各种房子存量、增量一网打尽,增量、存量一起收。(2)根据房屋升值额度计税,如果1%的税率、价值100万元的房屋就征收1万元,升值到500万元税额就涨到5万元。(3)越高档的房屋持有成本越高,税率也要相对提高。(4)低端的、中端的房屋要有抵扣项,使得全社会70%~80%的中低端房屋的交税压力不大。(5)房产税实施后,已批租土地70年到期后可不再二次缴纳土地出让金,实现制度的有序接替。这五条是房产税应考虑的基本原则。

  第三,研究征收土地增值税。

  十八届三中全会提出,允许农村集体建设性用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。落实这一改革措施,相关的税收政策需跟进。比如,一亩农村集体建设性用地拍出500万元,怎么实现的呢?这不仅是征地成本决定的,还与配套的社会资源和投入紧密有关。国有土地出让收入,扣除征地动迁成本后,是拿去修地铁、建学校等公共基础设施的。农村集体建设性用地拍出后,全部归农民和集体经济组织,显然是不合理的。另外,对于不同区位的地块,由于使用目的的不同,有的搞金融商贸设施,有的搞学校文化设施,它们的价格是不一样的,一个拍出500万元/亩,一个拍出50万元/亩,对两个地方的农民和集体经济组织,也是不公平的。在欧美国家和我国台湾地区,都要征收土地增值税,扣除成本后,增值50%以内收40%的税,增值50%~100%收50%的税,增值100%以上的收60%的税。现在,我国土地增值税政策还没出台,导致税收上缺少房地产土地资源类的税种。

  长效机制之四:租赁市场

  我国住房的租赁体系,可以分为公租房和商品租赁房两大类。

  第一,完善政府公租房体系。习近平总书记曾就加快推进我国住房保障和供应体系建设强调指出,到2020年,以公租房为主体的保障性住房覆盖面要达到20%左右。落实好这个要求,不仅可以充分彰显房地产的公共产品属性,让城市困难家庭基本住房需求有了保障。而且,如果我们能把公租房配置好,必然会带动开发商和各类业主的商品租赁房体系的发展,整个住房供给系统就会比较平衡。

  总的说来,公租房建设应把握好五个要点:(1)总量上,大体按照覆盖20%的城市人口、人均20平方米来配套,100万人口的城市建400万平方米就够了。(2)服务对象包括进城农民工、新生代大中专毕业生和城市住房困难户,这些对象特征明显,核定容易。(3)同步配套医院、学校、派出所、居委会等公共服务设施和机构,一步到位。(4)集聚区布局合理,公租房与商品房大体形成1∶3搭配,学校、医院等公共设施共享,不能把公租房变成贫民窟。(5)合理收取物业费,一般定价为同地段商品房的50%~60%,租金占低收入家庭年收入的1/6左右。对于政府而言,公租房是不动产,商品房价格上涨,公租房租金也会上涨,建设成本是能够平衡好的。通常,公租房60%左右建设成本是贷款,租金可以把贷款利息平衡掉。像新加坡那样,五年以上的公租房,租户还可以买过去,变成共有产权房。如果这个共有产权房要出售,只能按照市场价格售卖给保障房管理部门,政府再出租给新的保障对象。如此循环往复,就能够持之以恒地做下去。

  第二,培育商品房租赁市场。

  对于开发商持有房屋出租,重要的不是开发商不愿意持有,而是开发商主要依靠融资的开发模式,决定了它做不了持有房子的出租者。试想,1∶9的融资,有些甚至是半高利贷,房子造好后,利息滚上去,开发商就必须尽快把房子卖掉,以回笼资金偿还贷款。从这个角度讲,开发商并不是不想持有房产搞租赁,而是受制于1∶9的融资结构不得不放弃。中国商品房租赁太少,很大原因和开发商资本结构有关。

  从这个意义上讲,政府首先应让开发商进入1∶3的融资结构,提高开发商的准入门槛,让有资本金实力的开发商参与土地批租,不仅有利于遏制炒地现象,还有助于商品房租赁市场的发展。此外,对搞长期商品房租赁的开发商,要形成一套激励政策,包括承租人可以使用住房公积金付租,交易税、契税、个人所得税抵扣率更高等。对老百姓二套房出租,也应有鼓励政策。同时,从法律上保证租房居民与产权房居民在教育、医疗、户籍等方面享有同等国民待遇等。

  长效机制之五:地票制度

  我国人口多,人均耕地不足世界水平的一半。在这种背景下,我们要做好两件事:一方面,要十分珍惜国家给的土地指标,加强土地节约集约利用。与此同时,要探索建立农民进城后退出农村宅基地和建设用地的新机制。

  在过去一两百年大规模城市化进程中,全世界的一个普遍现象是,各个国家和地区耕地不但没减少反而有所增加。这是为什么呢?原因在于,在农村由于居住分散,人均建设用地为250~300平方米;在城市,比较集约和节约,人均用地100平方米左右。一个农民进城,理论上讲,就可以节约100多平方米的建设用地,若把它复垦,耕地必然增加。但中国农民由于“两头占地”,农村的宅基地和建设用地没退出,城市又为其匹配了建设用地,所以全国耕地总量不断减少。

  怎么解决这个问题呢?地票设计要遵循三个原则:一是要体现农村土地是集体的公有制性质;二是农民是农村改革的主体,要保护好他们的利益;三是农村土地要严格实行用途管制,城乡之间地票的交易对象是建设用地,不涉及任何耕地。

  按照这三条原则,经中央批准,重庆开展了地票交易探索。所谓地票,就是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地,复垦为耕地而产生的建设用地指标。它作为土交所交易的主要标的物,具有与国家下达的年度新增建设用地计划指标、占补平衡指标相同的功能,可在重庆市域内凭票将符合土地利用总体规划、城乡总体规划的农用地,按照法定程序征转为国有建设用地。

  地票的形成和使用,有四个基本环节:一是复垦,二是验收,三是交易,四是使用。通过这个过程,农民进城了,农村闲置的宅基地和建设性用地变成耕地,被开发的城郊接合部的耕地面积小于农村复垦的耕地面积,最后全国耕地总面积就增加了。

  一方面,地票制度具有反哺“三农”的鲜明特色。主要体现在:

  第一,落实了最严格的耕地保护制度。地票制度将用地模式由“先占后补”变为“先补后占”,避免了过去占多补少甚至只占不补的现象。而且,经过几千年农耕文明,我国可垦土地已经基本开发完,耕地后备资源匮乏。“地票”就解决了耕地复垦的后备资源不足问题。由于农村闲置的住宅、废弃的学校、乡镇企业等所处的地方大多地势平坦、水源充足,复垦后既无破坏生态之忧,也能保证补充耕地的质量。

  第二,打破了土地资源配置的空间局限。地票作为一种虚拟的标准化交易品,具有虚拟性、票据性,也有很强的辐射性,通过土交所实现交易,可以让身处千里之外偏远地区的农民享受到大城市近郊的级差地租。

  第三,赋予农民更多财产权利。增加农民收入,关键是提高农民财产性收入。重庆每亩地票均价20万元左右,扣除2万多元的复垦成本,净收益大体为18万元。这笔钱按15∶85的比例分配给集体经济组织和农户,每亩地农民能拿到15万元左右,是一笔很大的财产性收入。同时,地票作为有价证券,可用作融资质押物,为农房贷款的资产抵押评估提供现实参照系,从而解决农民信用不足的问题。

  第四,支持了新农村建设。危旧房改造、易地扶贫搬迁历来是新农村建设的难题,主要的原因就是农民手里缺钱。实践中,重庆把农村闲置宅基地复垦与农村危旧房改造、地质灾害避险搬迁、高山生态扶贫搬迁等工作有机结合、共同推进,达到了“一票”带“三房”的效果。

  第五,推动了农业转移人口融入城市。通过土地复垦和地票交易,农民工进城有了“安家费”,相应的养老、住房、医疗、子女教育及家具购置等问题,都能很好解决,无疑可以让转户居民更好地融入城市。

  另一方面,地票制度可对城市房地产调控特别是土地供应发挥重要作用。

  刚才讲到,近几年,国家逐步控制新增建设用地计划指标,在建设用地的配置使用上又主要供给基础设施、公共服务设施和工矿仓储用地,房地产用地供给不足。地票制度可以相当程度上解决这一难题,因为地票制度形成的土地指标,是市场化指标,可以等效于国家用地指标,专门提供给开发商用于房地产开发时的征地需求,从而弥补房地产开发用地不足的矛盾。

  拿重庆来讲,近几年国家下达重庆的建设用地指标在16万~17万亩。实际使用中,重庆优先保证基础设施和民生项目用地,合理保障工矿仓储用地,能够用于房地产的土地极其有限,只有10%、2万亩左右。不过,由于有了地票制度,每年可市场化供地2万多亩,很好补充了住房建设所需用地。重庆包括万州、涪陵在内的二三十个中小城市实力相对较弱,城市开发过程都是用国家下达的新增建设用地指标,主城区作为近千万人口的特大城市,每年2万多亩房地产开发批租指标,基本上全部来自地票交易。这就相当于重庆房地产开发的土地指标多了一倍,土地供应量增加了一倍,房地产调控能力就大大增强。重庆的这项探索,目前已被纳入国家《深化农村改革综合性实施方案》予以推广。

  以上这五个方面的制度化安排,按照中央的要求,把四梁八柱搭建好,形成供给侧结构性改革的长效机制,以后再逐步形成法律法规。我国应该有《房地产税法》,应该有《住房法》,应该有《房屋租赁法》,将一些基础性制度和长效机制固化下来。

    来源:第一财经日报

编辑:wangdc

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