产业地产十年PPP模式全流程实践思考
http://www.funxun.com房讯网 2017-2-13 13:33:36
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[提要]近三年来随着新型城镇化的深入推进带来了大量的基础设施与公共服务类的项目建设,特别是随着43号文的出台,地方政府在面临既要加大基础设施投资又无法举债的两难局面情况下,PPP模式应运而生逐步发展并完善。

  近三年来随着新型城镇化的深入推进带来了大量的基础设施与公共服务类的项目建设,特别是随着43号文的出台,地方政府在面临既要加大基础设施投资又无法举债的两难局面情况下,PPP模式应运而生逐步发展并完善。

 

 

  自2013年末以来,PPP模式在中国历经了从推出到实施到深入推广三个步骤。这期间国家及部委,特别是发改委和财政部出台了一系列相关行业类政府和社会资本合作模式文件以及两份PPP模式操作流程指南及标准合同文本,分别侧重于基础设施类和公共服务类工程PPP模式申报原则、实施流程、运营管理、退出机制等方面,建立了PPP项目库、专家库、PPP信息平台,同时出台了中国的PPP模式基本大法的框架性文件《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

  2016年9月以来,PPP模式在国内更是引起了政府、企业、金融机构三方的高度关注,密集出台了一系列相关的操作类政策文件、融资类政策文件。特别是2016年12月12日“双十二”这一天,国家发改委、中国证监会联合发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》标着着中国PPP模式规模化可行性融资方式的正式确立,2017年1月9日国家发改委投资司、中国证监会债权部、中国证券投资基金业协会与有关企业召开了PPP项目资产证券化座谈会,推动传统基础设施领域PPP项目进行资产证券化融资,资产证券化这种融资手段从众多融资方法中脱颖而出,拉动2017年PPP模式投资高潮,增强了银行、券商、基金、保险、信托的信心。2月份以来PPP模式更是成为时下最被追捧的话题。

  下面我结合自身在产业地产领域PPP模式的全流程实践和与国内PPP模式实操央企同仁们的交流心得,谈一些个人关于PPP模式的想法和观点。

  2006年,响应当时“振兴东北老工业基地”的号召,中国五矿与辽宁省签署了在辽宁建设中国五矿产业园协议,成为国内第一家由央企与政府合作开发主导运营的工业园区,也就是运用PPP模式开发的产业地产项目,也是国内第一个PPP模式开发工业园的项目总投资近百亿。此项目受到国家和省级的高度重视,因为政府与央企合作进行区域合作开发的模式国内尚属首例。由于当时PPP模式相关流程、法规并未出台,因此项目的前期基本是摸着石头过河,积累了很多苦与痛的经验。此项目的竞争性程序是由省里主导面向国内各大央企投资机构展开的,双方的分工是由企业负责园区的规划、土地平整、招商引资、运营、政府负责项目土地的供给、优惠政策的给予。园区面积大约30个平方公里,由企业独立负责建设和运营,企业投资由企业通过园区运营来获取回报。前期我们进行了大量的财务测算、收益分析、盈亏平衡点测试、敏感性因素测试等环节,同时针对区域特点、进行了详尽的产业调研与产业分析,对于辽宁的房地产趋势也进行了评估,最终确定了项目建设运营方案。因此从企业的角度分析一个PPP项目的确立的前期,第一步必须要进行详尽的调研确立盈利模式,第二步要进行项目全流程的建设以及运营模拟,第三步要根据建设运营模型进行精准的财务测算同时统筹资金安排。没有以上三步的做保证谈再多的PPP风险管理也没有意义。由于此项目为经营性项目,政府投资为基本为零,投资回报全靠企业独立运营获取,因此风险大多集中于企业身上,对于企业运营能力提出了非常高的要求,后续我们在运营实践中也发现了PPP项目实施运营才是关键,关于此话题我后续再谈,但依旧要强调PPP模式的全流程分析的重要意义。

  项目确立实施了,下一步就是政府的谈判与协议的签署,政府对于PPP项目的态度大多是持欢迎的态度,当然这也要区分地方政府的财力。目前国内政府对于PPP项目的态度呈现两极分化的态势,财力较弱的政府欢迎一切PPP项目的实施,拉动地方投资,保持经济增长活力,但往往对于财政承受能力评价这点重视不足,上马PPP项目量多且行业范围广,去年我看到一个数据是关于国内各省份按照一般公共预算支出10%进行已储备PPP项目财政承受能力测算的报告,如果按照PPP项目平均合同期限为10年计算,实际上国内很多省份已经超过警戒线。财力雄厚的政府对于PPP模式一般将轨道交通、污水处理、黑臭水治理、垃圾焚烧作为重点布局,例如北京、深圳。也有的政府对于PPP模式持怀疑和观望态度,原因是物有所值做得太严项目通不过,物有所值做得不严项目成本又会增加,通过分析了不难发现,其实项目高出的成本主要是融资难引起的,当然也有一些施工企业过度追求施工利润导致。本轮PPP资产证券化的实施打通了PPP项目全面推广的最后一个关卡就是既不增加政务与企业债务,同时又能够有效获取资金。说白了就是理顺了PPP项目收益权资产融资的流程与途径,因为在PPP模式中整个项目资产只有项目收益权归属于运营企业,至于项目的其他资产由于涉及公共服务因此无法进行抵押融资。因此考虑都目前国内政府以上三中情绪,PPP模式与政府沟通,大概总结三点实操经验:

  第一,明确项目权属范围以及双方义务便于后续资产融资;

  第二,政府进行相关的补贴承若、供地时序、优惠政策必须要从可行性和可操作性进行考虑,PPP项目政府补贴是企业运营利润的一部分来源,供地时序决定了项目开发的进程与土地二级开发获得收益,优惠政策对于招商引资是重要的法宝;

  第三,当我们关注PPP项目操作流程、融资模式、操作方式、风险防范时,更多的我们应该关注于项目本身,是否符合企业背景,是否是企业转型的方向等核心问题。

  这里我以中冶集团为例谈一下企业参与PPP模式项目的一个逻辑,中冶集团更多的主业主要为冶金建设承包和冶金企业运营服务,随着国能钢铁、有色冶金行业产能过剩矛盾的凸显,非钢业务成为中冶集团的主要营业收入来源,据不完全统计2016年全年非钢业务收入大约占比收入超过50%。这些非钢业务大部分是由原有的冶金建设施工能力中分化出来的,包括地下管廊、海绵城市、主题公园等特色领域,中冶PPP模式中标居国内首位。因此一个企业是否需要参与PPP模式,如何参与PPP模式,还要依据自身的特点来进行,前期做好政府沟通谈判,估量清楚自己的运营能力,然后才是后续的PPP模式流程操作与融资。

  在进行了有效的项目调研、收益分析、财务模型评估以及充分的政府沟通后,就进入到项目协议起草与协议签订。在这里我补充一下,实际上此轮PPP模式中所提及的物有所值评价和财政承受能力评价,这两个评价都有一个前提基础就是项目的财务测算与敏感性因素分析。因为无论是定性评价还是定量评价,如果对于项目本身把握不足这两个评价就只能流于形式,而如果对于项目财务测算与敏感性因素分析如果踏实准确,后续无论是项目的协议起草、风险分配、合同期限制定还是项目的融资方案都能够有一个很好的参照。可以说一个全流程的PPP项目全流程财务测算模拟基本可以从量化的角度得出项目实施方案和项目的物有所值以及财政承受能力评价。协议的制定当然要围绕着项目的财务测算而展开,协议中的风险分析很多专家学者已经谈过很多次了,这里我就不再重复了。

  我们在实际操作PPP项目中,更多的是聘请国内一流的律师事务所,记得2012年在实操汕头产业地产项目时,我们就聘请了中伦的律师团队全程负责项目前期的实施方案制定与协议起草,包括PPP项目实施过程中国家相关法律规定如何界定我们关于土地操作的一些创新性想法。同时也包括联合体中各股东的行为约束,同时根据公司实际制定了董事会议事章程,后续的实践证明前期繁杂的法律文本制定和创新性想法的法律保障论证是必要的,为后续开发运营融资等工作奠定了坚实的保障。 (来源:PPP知乎)

编辑:wulingya

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